ALGUNOS ASPECTOS
DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO AMBIENTAL VENEZOLANO
Abog. Alberto Montes
1.- Marco Legal Ambiental
En un sentido estricto, un Sistema es un
cuerpo de proposiciones que se derivan axiomáticamente de determinadas
premisas, es decir, de manera lógica y necesaria.
KELSEN afirmaba que
“Un orden jurídico es un sistema y que las normas que lo integran
pueden ser referidas en última instancia a una norma fundamental, la cual se
encuentra en la cúspide de la pirámide jurídica y constituye el fundamento de
la validez de todas las normas jurídicas.”
Esto significa que el sistema en que consiste
el orden jurídico no está compuesto de normas yuxtapuestas unas al lado de otra
y de igual categoría, sino de normas jerarquizadas como una pirámide de varios
pisos.
La unidad del orden jurídico se deriva del
hecho de que cada norma jurídica de rango inferior toma su fundamento de
validez de la norma directamente superior y ésta de aquella que la precede,
hasta llegar a la norma positiva de mayor jerarquía que es la constitución nacional. o sea que dentro
del orden jurídico la constitución nacional constituye el fundamento de validez
de todas las normas, desde leyes hasta las cláusula contractuales, incluyendo
reglamento, decretos, resoluciones administrativas, fallos de los tribunales,
entre otros.
Podemos visualizar nuestro orden jurídico
ambiental según lo muestra la siguiente figura:
2.- La Protección del Ambiente.
La protección de los recursos
naturales, en sentido amplio, estaba consagrada como un deber del estado en la
Constitución de la República de Venezuela del año 1961, no obstante, dada la
fecha de promulgación de este texto constitucional, es el caso que la
problemática ambiental aún no se había planteado como términos críticos ni en términos ecológicos.
Para ese entonces la conservación de los recursos
naturales solo se estudiaba en función de consideraciones económicas que
atendían casi exclusivamente a la satisfacción de las necesidades directamente
humanas.
De allí que la norma citada, disponga en el Capitulo
de los Derechos Económicos: “el Estado atenderá a la defensa y conservación de
los recursos naturales de su territorio y la explotación de los mismos estará
dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los venezolanos”.
Pero hagamos cierta reflexión: Desde hace años se ha
venido presentando en el mundo con las intervenciones desmedidas a la
naturaleza, grandes destrucciones de ecosistemas naturales al igual que daños a
condiciones aptas para la vida.
Venezuela no escapa de estos atentados contra la
estabilidad del ambiente, lo cual conlleva, en muchos casos a la destrucción de
bosques, selvas, flora, desaparición progresiva de especies complejas de fauna,
contaminación general de la atmósfera, de las
aguas, degradación de los suelos, en fin un deterioro ambiental.
Para crear reglas claras en materia de conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente, se han dictado en Venezuela una serie de
leyes y demás normas de rango sublegal en esta materia.
Estas leyes parten del principio del derecho ambiental
que: “Solo se puede permitir actividades económicas y sociales que no dañen en
forma irreversible el entorno ambiental”.
Así, conforme a esas leyes y según lo expresado
inicialmente, al estado le corresponde la obligación de la conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales existentes en
nuestro territorio, garantizando que su explotación se lleve a cabo en
beneficio de los venezolanos.
Si nos remontamos por un instante a la historia de
Venezuela, tendríamos que recordar que ya para el año de 1827 el Libertador
Simón Bolívar dictó un decreto sobre la política general, incluyendo en sus
artículos un capitulo referente al mantenimiento del ambiente, así mismo,
legislo sobre las aguas, los bosques, la fauna, la agricultura, la cría y la
minería.
Posteriormente, se sentaron las bases en materia de
conservación ambiental y fue así que, mediante Decreto del 31 de junio de
1829 se establecieron los lineamientos a
seguirse en el uso racional de los bosques baldíos, incluso se ordenaba que
cualquier extracción y reparaciones se hicieran conformes a las reglas que se
indicaban en dicho decreto.
Y es para el año 1910 cuando se sancionó la primera
Ley de Bosques y Aguas, y luego a los
efectos de este recuento, se promulgaron otras leyes especiales, tales como: la
Ley Forestal de Suelos y Aguas, Ley de Defensas Sanitarias Vegetal y Animal, la
Ley de Caza, la Ley de Pesca, la Ley de Protección a la Fauna Silvestre, entre
otras.
Ahora bien, la nueva constitución venezolana de 1999
es novedosa pues ha introducido cambios institucionales en el país en todos los
ámbitos y en especial a un derecho ambientalmente sano y equilibrado, dándole
el carácter de derecho constitucional.
Esta Constitución, desde el punto de vista ambiental,
significa un gran avance y en este sentido dicho documento promueve en su
preámbulo, por primera vez, el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos
ambientales como patrimonio común e irrenunciable a la humanidad.
Esta novísima Constitución señala que la soberanía se
ejerce sobre los recursos naturales y genéticos que se encuentran dentro del
territorio nacional (artículo 11).
Se destaca igualmente la consagración de la educación
ambiental como obligatoria en todos los niveles y modalidades del sistema, así
como de la educación ciudadana formal (artículo 107).
La Constitución de 1999, es novedosa en este
aspecto pues ha introducido cambios institucionales en todos los ámbitos y en
especial el derecho al ambiente, dándole el carácter de derecho constitucional,
así encontramos un conjunto de artículos
a saber:
1.- el
derecho al ambiente:
En efecto, el artículo 127 establece que es
un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en
beneficio de sí misma y del mundo futuro.
Además, toda persona tiene derecho individual y colectivamente
a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente
equilibrado.
Las consecuencias de estos derechos son que
el estado debe proteger el ambiente, la diversidad biológica, genética, los
procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás
áreas de especial importancia ecológica.
se agrega, además, que es una obligación
fundamental del estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que
la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el
aire, el agua, los suelos, el clima, la capa de ozono, las especies vivas sean
especialmente protegidos, de conformidad con la ley.
por último, se prohíbe la patentabilidad del genoma de los seres vivos, remitiéndose a
la ley que se refiere a los principios bioéticos que regulan la materia.
2.- la
política de ordenación territorial:
El artículo 128 impone al estado la
obligación de desarrollar una política de ordenación del territorio atendiendo
a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales,
económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable,
que incluya la información, consulta y participación ciudadana.
Una ley orgánica debe desarrollar los
principios y criterios para este ordenamiento, con lo que remite a la Ley Orgánica
para la Ordenación del Territorio de 1983.
3.- los
estudios de impacto ambiental: decreto no.1.257
El artículo 129 de la Constitución ha elevado
a rango constitucional el requisito, hasta ahora de orden reglamentario, de
exigir que todas actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas, deban
ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio
cultural. Particularmente considero que
por ser una metodología de evaluación
ambiental muy compleja, extensa y costosa no se justifica para ciertas actividades proyectos de poca envergadura, en los cuales bastaría una
evaluación ambiental específica o simplemente la prestación de recaudos.
4.- el
régimen de los desechos tóxicos:
El mismo artículo 129 de la Constitución
dispone que el estado debe impedir la entrada al país de desechos tóxicos
peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y
biológicas, remitiendo a una ley especial la regulación del uso, manejo,
transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas. Esta se
promulgó 13 de noviembre de 2001 publicada en la gaceta oficial no. 5.554
extraordinaria denominada “ley sobre sustancias, materiales y desechos
peligrosos. Sobre este último, consideró que una ley es un instrumento muy rígido para regular una materia tan técnica y
cambiante, por lo que pronto perderá su vigencia, siendo lo recomendable que se
siga manteniendo por decreto del ejecutivo el cual existe uno denominado
decreto 2.635 “normas para el control de la recuperación de materiales
peligrosos y el manejo de los desechos peligrosos”
5.- las
cláusulas contractuales ambientales obligatorias: nueva modalidad:
asimismo el artículo 129 de la Constitución
establece que en los contratos que la república celebre con personas naturales
o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que
involucren los recursos naturales, se debe considerar incluida aun cuando no
estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de
permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en
condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado
natural si éste resultara alterado, en los términos que fije la ley.
Ahora bien, existen otras disposiciones de
carácter ambiental que se encuentran diseminadas por el resto del texto y a las
que haremos referencia a continuación:
Como observamos la constitución es fuente formal
y material del derecho ambiental, por cuanto consagra al estado venezolano como
deber: la defensa, conservación y mejoramiento del ambiente que en tono con la
ley orgánica del ambiente declara de utilidad pública esta metería fundamental
la tierra, lo que va a significar que tales fines son netamente de interés
colectivo.
Dentro de la clasificación formal que existe
entre derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y
culturales, se encuentra un derecho fundamental que constituye una condición
previa para el disfrute de los demás, porque los transciende, cual es el
derecho a la vida. Aunque este derecho se identifica con los primeros, no por
ello existe un menoscabo en la aplicación de los segundos; por el contrario, se
complementan entre sí; por ejemplo, no puede hablarse de respeto al derecho a
la vida sino existe las condiciones mínimas que garanticen la salud del
individuo e igualmente, no existirá respeto al derecho a la salud sino existieran
unas condiciones físicas ambientales óptimas necesarias. Por lo tanto, la
indivisibilidad y la interrelación son características de todos los derechos
humanos, es decir, todos deben ser respetados sin desigualdad alguna. Sin
embargo, el derecho a un ambiente sano, siendo un derecho netamente social,
viene a constituir el requisito sine qua
non que garantiza la calidad de vida de todos los ciudadanos, porque de él
se toman los elementos necesarios para la misma subsistencia humana. Por ello
cualquier deterioro o degradación que sufra el ambiente incide directamente en
la salud y la vida de los ciudadanos.
Venezuela cuenta con un cuerpo normativo en
materia ambiental, el cual es vasto, complejo y dinámico.
Recientemente se han sancionado y puesto en
vigencia una serie de cuerpos normativos de diversas jerarquías, los cuales
encuentran su base principal sobre una ley general denominada Ley Orgánica del Ambiente,
de fecha 15 de junio de 1976, ley marco o cuadro que contiene los postulados o
directivas esenciales de la legislación ambiental venezolana, que han sido
desarrollados en detalle por leyes y reglamentos especiales.
La Ley Orgánica del Ambiente, tiene como
objeto establecer, dentro de la política del desarrollo integral de la nación,
los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente en beneficio de la calidad de vida.
En virtud de la promulgación de la Ley Orgánica
del Ambiente, Venezuela fue el primer país iberoamericano y uno de los primeros
del mundo en contar con un instrumento jurídico directamente referido a la
protección ambiental. (Esta Ley fue
reformada según Gaceta Oficial No. 5.833 Ext. de fecha 22-12-2006)
Bien, en relación a otras leyes que
fundamentan la protección ambiental tenemos:
La Ley Orgánica de Administración Central,
promulgada en el año 1976, donde se reafirma las competencias de Cordiplan
(creada en 1958) como la máxima autoridad en materia de ordenación territorial
y se crean los ministerios de ambiente y recursos naturales renovables (hoy
MARN) y desarrollo urbano (hoy Minfra), y sus respectivas reformas hasta
octubre de 2001.
En el año 1983 se crea la Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio que tiene por objeto establecer las disposiciones
que regirán el proceso de ordenación del territorio económico y social a largo
plazo de la nación. (Artículo 1°)
el artículo 2° define el tema de esta ley de
la manera siguiente: “a los efectos de esta ley se entiende por ordenación del
territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos
humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el
desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la
población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y
la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales
del desarrollo integral”.
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística creada
en 1987, cuyo objeto es ordenar el desarrollo urbanístico en todo el territorio
nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados,
en aras de su calidad de vida y la salvaguarda de los recursos ambientales. (Artículo
1°)
Ley Forestal de Aguas y Suelos promulgada en
1966, tiene como objeto fundamental la
conservación, fomento y aprovechamiento de los recursos naturales que en ella
se determinan y los productos que de ellos se derivan. Esta ley recoge muchas
de las disposiciones de la convención de la flora, de la fauna y de las
bellezas escénicas naturales de los países de América. Las disposiciones
referentes a las aguas fueron parcialmente derogadas por la Ley de Aguas de
2006, y las concernientes al recurso forestal fueron parcialmente derogadas por
la Ley de Bosques y Gestión Forestal de 2008.
En su artículo 2 se declaran de utilidad
pública los parques nacionales y en su artículo 10 se da una definición de
parques nacionales muy parecida a la de la convención la cual reza “serán
declarados parques nacionales aquellas regiones que por su belleza escénica
natural o por la flora y fauna de importancia nacional que en ellas se
encuentren así lo ameriten.
Ley Penal del Ambiente surge en 1992, y tiene
como objeto tipificar como delitos aquellos hechos que violen las disposiciones
relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y establece
las sanciones penales correspondientes. Así mismo, determina las medidas
precautelativas de restitución y de reparación a que haya lugar. (Esta Ley fue reformada según Gaceta
Oficial No. 39.913 de fecha 02-05-2012)
Actualmente existen otras series de leyes y
normas con promulgación reciente que vienen a complementar las antes
mencionadas.
En otro orden de ideas según lo establecido
en Ley Orgánica del Ambiente, la suprema dirección de la política nacional
sobre el ambiente corresponde al presidente de la república en consejo de
ministro. a tal efecto dictará las
normas sobre coordinación de las competencias de los organismos de la
administración pública, de los estados y de los municipios en función de los
objetivos de la presente ley.
En tal sentido las actividades susceptibles
de degradar el ambiente quedan sometidas al control del ejecutivo nacional por
órgano de las autoridades competentes.
La norma referida anteriormente, así como
otros instrumentos legales le atribuye potestad al Presidente de la República,
en consejo de ministros, para dictar normas,
reglamentos y decretos en función de los requerimientos de cada una de
las leyes en cuestión.
Es así como la Ley Penal del Ambiente
contiene las sanciones que se aplica en cada conducta o acto perjudicial al
ambiente, pero los parámetros para la aplicación de las disposiciones penales
están enmarcadas en las normas técnicas o normas técnicas complementarias:
Las normas técnicas son normas sublegales
decretadas por el Presidente de la República en consejo de ministros, los
cuales contienen los parámetros para la aplicación de las disposiciones penales
o cualquier norma ambiental.
La cuestión ambiental esta sometida a cambios
constantes, así como a la tecnología que se utiliza para medir el daño (contaminación,
degradación), lo cual exige el uso de la cuantificación; dimensión ésta que
difícilmente podría recoger una ley penal.
Al remitir muchos de los tipos penales o
normas técnicas elaboradas por el ejecutivo, se crea el procedimiento adecuado
para su adaptabilidad de acuerdo con los avances científicos y tecnológicos en
la evaluación del impacto ambiental.
Entre las normas técnicas complementarias
decretadas por el ejecutivo nacional tenemos:
Decreto No. 638. “normas sobre la calidad del
aire y el control de la contaminación”.
Decreto No. 1.400: “normas sobre la
regulación y control del aprovechamiento de los recursos hídricos y de las
cuencas hidrográficas”.
Decreto No. 1.843: “normas para la protección
del sistema manglar en toda sus manifestaciones biológicas y de los espacios
vitales asociados”.
Decreto No. 2.635: “normas para el control de
la recuperación de materiales peligrosos y el manejo de los desechos
peligrosos.
Decreto No. 883: “normas para la
clasificación y el control de la calidad de los cuerpos de agua y vertidos o
efluentes líquidos”.
Decreto No. 1.257: “normas sobre evaluación
ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente”.
