Comentarios Legislativos
EL CURIOSO E ISÓLITO CASO DE LA LEY ORGÁNICA PARA
LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO,
SANCIONADA EN SEPTIEMBRE DE 2005 Y DEROGADA
EN FEBRERO 2007, SIN HABER ENTRADO EN VIGENCIA.
Allan R. Brewer-Carías
En Venezuela, en la actualidad, el régimen de las limitaciones a la propiedad
con motivo de la política de ordenación del territorio y de ordenación
urbanística está establecido en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio
de 19831 y en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 19872. Ambas
leyes pretendieron ser derogadas por la Ley Orgánica para la Planificación
y Gestión de la Ordenación del Territorio publicada el 1º de septiembre de
20053, la cual, sin embargo, y curiosamente, fue una Ley que nunca llegó a
entrar en vigencia.
En efecto, al sancionarse dicha Ley Orgánica, en septiembre de 2005, se
dispuso una vacatio legis, indicando que entraría “en vigencia transcurrido
que seis meses a partir de su publicación en la Gaceta Oficial”, es decir, el 1º
de marzo de 2006. En esa misma fecha se publicó, sin embargo, la Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Orde-
EL CURIOSO E ISÓLITO CASO DE LA LEY ORGÁNICA PARA
LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO,
SANCIONADA EN SEPTIEMBRE DE 2005 Y DEROGADA
EN FEBRERO 2007, SIN HABER ENTRADO EN VIGENCIA.
Allan R. Brewer-Carías
En Venezuela, en la actualidad, el régimen de las limitaciones a la propiedad
con motivo de la política de ordenación del territorio y de ordenación
urbanística está establecido en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio
de 19831 y en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 19872. Ambas
leyes pretendieron ser derogadas por la Ley Orgánica para la Planificación
y Gestión de la Ordenación del Territorio publicada el 1º de septiembre de
20053, la cual, sin embargo, y curiosamente, fue una Ley que nunca llegó a
entrar en vigencia.
En efecto, al sancionarse dicha Ley Orgánica, en septiembre de 2005, se
dispuso una vacatio legis, indicando que entraría “en vigencia transcurrido
que seis meses a partir de su publicación en la Gaceta Oficial”, es decir, el 1º
de marzo de 2006. En esa misma fecha se publicó, sin embargo, la Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Orde-
1 Publicada en Gaceta Oficial N° 3.238 de 11 de agosto de 1983. Véanse los comentarios a
dicha Ley en Allan R. Brewer-Carías, “Introducción al régimen jurídico de la ordenación
del territorio” en Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas 1984.
2 Publicada en Gaceta Oficial N° 33.868 del 16 de diciembre de 1987. Véanse los comentarios
a dicha Ley en Allan R. Brewer-Carías, “Introducción general al régimen legal
de la ordenación urbanística” en Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas 1988.
3 Publicada en Gaceta Oficial N° 38.263 de fecha 1 de septiembre de 2005, fue luego reimpresa
por error material (omisión de los artículos 60 y 61) en la Gaceta Oficial N°
38.264 del 2 de septiembre de 2005; y luego, de nuevo, en la Gaceta Oficial N° 38.279
del 23 de septiembre de 2005.
dicha Ley en Allan R. Brewer-Carías, “Introducción al régimen jurídico de la ordenación
del territorio” en Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas 1984.
2 Publicada en Gaceta Oficial N° 33.868 del 16 de diciembre de 1987. Véanse los comentarios
a dicha Ley en Allan R. Brewer-Carías, “Introducción general al régimen legal
de la ordenación urbanística” en Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas 1988.
3 Publicada en Gaceta Oficial N° 38.263 de fecha 1 de septiembre de 2005, fue luego reimpresa
por error material (omisión de los artículos 60 y 61) en la Gaceta Oficial N°
38.264 del 2 de septiembre de 2005; y luego, de nuevo, en la Gaceta Oficial N° 38.279
del 23 de septiembre de 2005.
nación del Territorio,4 con la cual se modificó la fecha de su entrada en vigencia,
disponiéndose otra vacatio legis, nuevamente de seis meses, con lo cual la
Ley Orgánica debió haber entrado en vigencia el 1º de septiembre de 2006.
Sin embargo, de nuevo, en esa misma fecha se publicó otra Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación
del Territorio,5 a los efectos de modificar, de nuevo, la fecha de entrada en
vigencia de la Ley Orgánica, disponiéndose otra nueva vacatio legis, esta vez
con indicación precisa de que la Ley Orgánica entraría “en vigencia el 28 de
febrero de 2007.”
Pero ello nunca ocurrió, pues la Ley Orgánica cuya entrada en vigencia
fue tantas veces diferida, fue expresamente derogada por la “Ley Orgánica
Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación
del Territorio”, publicada el 27 de febrero de 2007,6, en la cual simplemente
se dispuso sin que nadie supiera cual había sido el motivo, salvo la presunción
de su deficientísimo contenido legislativo, que:
Artículo 1. Se deroga la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la
Ordenación del Territorio, sancionada el 15 de agosto de 2006 y publicada en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.820 Extraordinario,
de fecha 01 de septiembre de 2006.
Es decir, en septiembre de 2005, la Asamblea Nacional de Venezuela
dictó una muy importante Ley Orgánica para que en definitiva nunca entrara
en vigencia, lo que evidencia el deterioro de la calidad de la función legislativa
en el país. Esa Ley Orgánica estaba destinada a derogar expresamente lo
establecido en las dos leyes orgánicas que regulan la materia, de 1983 y de
1988, las cuales han tenido amplia aplicación, pero por disposición del mismo
legislador, ello nunca ocurrió. Se trató de una forma curiosa de legislar para
no legislar, o de legislar para que la ley sancionada nunca entrara en vigencia.
disponiéndose otra vacatio legis, nuevamente de seis meses, con lo cual la
Ley Orgánica debió haber entrado en vigencia el 1º de septiembre de 2006.
Sin embargo, de nuevo, en esa misma fecha se publicó otra Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación
del Territorio,5 a los efectos de modificar, de nuevo, la fecha de entrada en
vigencia de la Ley Orgánica, disponiéndose otra nueva vacatio legis, esta vez
con indicación precisa de que la Ley Orgánica entraría “en vigencia el 28 de
febrero de 2007.”
Pero ello nunca ocurrió, pues la Ley Orgánica cuya entrada en vigencia
fue tantas veces diferida, fue expresamente derogada por la “Ley Orgánica
Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación
del Territorio”, publicada el 27 de febrero de 2007,6, en la cual simplemente
se dispuso sin que nadie supiera cual había sido el motivo, salvo la presunción
de su deficientísimo contenido legislativo, que:
Artículo 1. Se deroga la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la
Ordenación del Territorio, sancionada el 15 de agosto de 2006 y publicada en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.820 Extraordinario,
de fecha 01 de septiembre de 2006.
Es decir, en septiembre de 2005, la Asamblea Nacional de Venezuela
dictó una muy importante Ley Orgánica para que en definitiva nunca entrara
en vigencia, lo que evidencia el deterioro de la calidad de la función legislativa
en el país. Esa Ley Orgánica estaba destinada a derogar expresamente lo
establecido en las dos leyes orgánicas que regulan la materia, de 1983 y de
1988, las cuales han tenido amplia aplicación, pero por disposición del mismo
legislador, ello nunca ocurrió. Se trató de una forma curiosa de legislar para
no legislar, o de legislar para que la ley sancionada nunca entrara en vigencia.
4 Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.388 de 1-3-2006
5 Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.513 de 1-9-2006, N° 5.820 Extraordinario de esa misma
fecha.
6 Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.633 de 27-02-2007.
5 Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.513 de 1-9-2006, N° 5.820 Extraordinario de esa misma
fecha.
6 Publicada en Gaceta Oficial Nº 38.633 de 27-02-2007.
La Ley que nunca fue tal, pretendía por otra parte refundir los textos de
las dos Leyes Orgánicas precedentes, con algunos cambios significativos. Los
objetivos de esa Ley Orgánica que nunca estuvo vigente, en todo caso, eran
establecer las disposiciones que debían regir el proceso general para la planificación
y gestión de la ordenación del territorio, en concordancia con las realidades
ecológicas y los principios, criterios, objetivos estratégicos del desarrollo
sustentable, que incluyan la participación ciudadana y sirvan de base para
la planificación del desarrollo endógeno, económico y social de la Nación (art.
1). Ello, sin embargo, sigue estando regulado en las mencionadas Ley Orgánica
para la Ordenación del Territorio de 1983 y Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística de 1987.
A pesar de que esta Ley Orgánica nunca entró en vigencia, estuvo publicada
en Gaceta Oficial durante casi dos años, por lo que consideramos de interés
comentar algunos aspectos de lo que se pretendía con la misma específicamente
en cuanto a las limitaciones a la propiedad privada.
I. EL FALLIDO RÉGIMEN DE LAS LIMITACIONES AL USO DE LA
PROPIEDAD TERRITORIAL COMO CONSECUENCIA DE LA ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO
1. Régimen general de la vinculación de la propiedad a los planes de ordenación
El artículo 122 de la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia estableció
expresamente que
"los planes de ordenación urbanística, los planes municipales de ordenación
del territorio y planes especiales afectan el contenido del derecho de propiedad,
quedando éste derecho vinculado al destino fijado por dichos planes,
conforme al ordenamiento constitucional, las disposiciones contempladas en
la ley y demás normas aplicables a la materia".
En este aspecto, la Ley Orgánica no variaba mayormente lo previsto en
las Leyes Orgánicas que pretendía derogar. En cambio, donde realmente si
buscaba establecer un cambio radical era en materia de control administrativo
del uso de la propiedad inmueble, al pretender sustituir el régimen general de
las dos Leyes Orgánicas precedentes, con algunos cambios significativos. Los
objetivos de esa Ley Orgánica que nunca estuvo vigente, en todo caso, eran
establecer las disposiciones que debían regir el proceso general para la planificación
y gestión de la ordenación del territorio, en concordancia con las realidades
ecológicas y los principios, criterios, objetivos estratégicos del desarrollo
sustentable, que incluyan la participación ciudadana y sirvan de base para
la planificación del desarrollo endógeno, económico y social de la Nación (art.
1). Ello, sin embargo, sigue estando regulado en las mencionadas Ley Orgánica
para la Ordenación del Territorio de 1983 y Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística de 1987.
A pesar de que esta Ley Orgánica nunca entró en vigencia, estuvo publicada
en Gaceta Oficial durante casi dos años, por lo que consideramos de interés
comentar algunos aspectos de lo que se pretendía con la misma específicamente
en cuanto a las limitaciones a la propiedad privada.
I. EL FALLIDO RÉGIMEN DE LAS LIMITACIONES AL USO DE LA
PROPIEDAD TERRITORIAL COMO CONSECUENCIA DE LA ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO
1. Régimen general de la vinculación de la propiedad a los planes de ordenación
El artículo 122 de la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia estableció
expresamente que
"los planes de ordenación urbanística, los planes municipales de ordenación
del territorio y planes especiales afectan el contenido del derecho de propiedad,
quedando éste derecho vinculado al destino fijado por dichos planes,
conforme al ordenamiento constitucional, las disposiciones contempladas en
la ley y demás normas aplicables a la materia".
En este aspecto, la Ley Orgánica no variaba mayormente lo previsto en
las Leyes Orgánicas que pretendía derogar. En cambio, donde realmente si
buscaba establecer un cambio radical era en materia de control administrativo
del uso de la propiedad inmueble, al pretender sustituir el régimen general de
las aprobaciones y autorizaciones que establecía la Ley Orgánica para la Ordenación
del territorio de 1983, disponiendo en cambio sólo que las actividades
que tuvieran incidencia espacial e impliquen acciones de ocupación del
territorio debían estar ajustadas a los planes de ordenación del territorio (art.
27). El régimen de las autorizaciones quedaba sólo en materia urbanística (art.
136).
2. El régimen de la ejecución de actividades y las “constancias de uso conforme”
como mecanismo de control
En consecuencia, para asegurar que la sujeción de actividades se ajustase
a los planes, lo que la Ley Orgánica 2007 pretendió establecer como mecanismo
de control de la ejecución de los planes, era la necesidad de que tanto
los entes públicos como los particulares, antes de realizar dichas actividades,
obtuvieran de la autoridad competente para el control de los planes, una “constancia
de uso conforme”, las cuales de acuerdo con el artículo 27 de la Ley
Orgánica, debían ser otorgadas o negadas por las autoridades encargadas del
control de la ejecución de los planes dentro de sus respectivas competencias.
Así, en el ámbito urbanístico municipal, lo que se pretendía regular aún
cuando en forma imperfecta, eran las constancias de ajuste a las variables urbanas
fundamentales (art. 145) que antes se han comentado.
Por otra parte, se debe destacar que conforme al artículo 116 de la Ley
Orgánica que no entró en vigencia, la constancia de uso conforme con los planes
debían “ser solicitadas aun cuando no se hayan aprobados los correspondientes
planes de ordenación del territorio”. Por tanto, aún ante la inexistencia
de planes, todas las actividades que tuvieran incidencia espacial e implicasen
ocupación del territorio debían tener la constancia de uso conforme otorgada
por la autoridad de control correspondiente. En estos casos, la constancia se
hubiera debido otorgar tomando en cuenta los siguientes criterios:
1. Las directrices de ordenación del territorio establecidas en los Planes
existentes que sean aplicables.
2. La posibilidad de atender con servicios públicos la demanda a generarse
por la actividad propuesta.
3. El impacto ambiental de la actividad propuesta.
del territorio de 1983, disponiendo en cambio sólo que las actividades
que tuvieran incidencia espacial e impliquen acciones de ocupación del
territorio debían estar ajustadas a los planes de ordenación del territorio (art.
27). El régimen de las autorizaciones quedaba sólo en materia urbanística (art.
136).
2. El régimen de la ejecución de actividades y las “constancias de uso conforme”
como mecanismo de control
En consecuencia, para asegurar que la sujeción de actividades se ajustase
a los planes, lo que la Ley Orgánica 2007 pretendió establecer como mecanismo
de control de la ejecución de los planes, era la necesidad de que tanto
los entes públicos como los particulares, antes de realizar dichas actividades,
obtuvieran de la autoridad competente para el control de los planes, una “constancia
de uso conforme”, las cuales de acuerdo con el artículo 27 de la Ley
Orgánica, debían ser otorgadas o negadas por las autoridades encargadas del
control de la ejecución de los planes dentro de sus respectivas competencias.
Así, en el ámbito urbanístico municipal, lo que se pretendía regular aún
cuando en forma imperfecta, eran las constancias de ajuste a las variables urbanas
fundamentales (art. 145) que antes se han comentado.
Por otra parte, se debe destacar que conforme al artículo 116 de la Ley
Orgánica que no entró en vigencia, la constancia de uso conforme con los planes
debían “ser solicitadas aun cuando no se hayan aprobados los correspondientes
planes de ordenación del territorio”. Por tanto, aún ante la inexistencia
de planes, todas las actividades que tuvieran incidencia espacial e implicasen
ocupación del territorio debían tener la constancia de uso conforme otorgada
por la autoridad de control correspondiente. En estos casos, la constancia se
hubiera debido otorgar tomando en cuenta los siguientes criterios:
1. Las directrices de ordenación del territorio establecidas en los Planes
existentes que sean aplicables.
2. La posibilidad de atender con servicios públicos la demanda a generarse
por la actividad propuesta.
3. El impacto ambiental de la actividad propuesta.
4. La vocación natural de las zonas y, en especial, la capacidad y condiciones
específicas del suelo.
5. Las regulaciones ya existentes para el uso de la tierra.
6. Las limitaciones geográficas, especialmente las que vienen impuestas
por la anegabilidad de los terrenos y por las condiciones propias de las planicies
inundables, y la fragilidad ecológica por su vulnerabilidad y riesgo ante
la ocurrencia de fenómenos naturales y tecnológicos.
7. Los usos existentes en el área, siempre que no sean contrarios a lo establecido
en las normas ambientales urbanas y de calidad ambiental.
8. Los demás factores que se consideren relevantes a los mencionados
usos.
La constancia de uso conforme, en todo caso, no era una autorización
administrativa; era sólo un acto administrativo emanado de la autoridad competente
declarativo de certeza en relación a la conformidad de un uso propuesto
al plan. Por ello es que el artículo 29 de la Ley Orgánica consideraba como
“nula y sin ningún efecto la constancia de uso conforme otorgada en contravención
a los planes de ordenación del territorio y aquéllas otorgadas por autoridades
no competentes según esta Ley”.
En efecto, como lo indicaba expresamente el artículo 28 de la Ley Orgánica,
la constancia de uso conforme, sólo:
“constituye un acto declarativo de las autoridades encargadas del control de
la ejecución de los planes, y no dan derecho para la ocupación del territorio
mediante la ejecución de las obras, programas, proyectos o la afectación de
recursos naturales.”
Las actividades respectivas, en todo caso, debían ajustarse a las directrices
y lineamientos establecidos en el plan nacional vigente.
Conforme al artículo 30 de la Ley Orgánica, la decisión correspondiente
al otorgamiento o no de las constancias, debía adoptarse en un lapso de sesenta
(60) días continuos, contados a partir de la recepción de la solicitud respectiva;
agregando el artículo 30 de la Ley Orgánica que “vencido dicho lapso sin
que hubiere habido respuesta se considerará otorgada, a cuyo efecto, las autoridades
respectivas están obligadas a otorgar la respectiva certificación”.
Es decir, la Ley Orgánica pretendía regular expresamente el llamado silencio
administrativo positivo, de manera que la falta oportuna de respuesta,
implicaba automáticamente el otorgamiento de la constancia, es decir, la declaración de las autoridades encargadas del control de la ejecución de los planes,
de que la actividad o uso del suelo propuesta se ajustaba al plan.
Debe señalarse, por último, que conforme al artículo 173 de la Ley Orgánica,
las constancias de uso conforme o cualquier otro tipo de acto administrativo
contrario a las disposiciones de la Ley y a los planes de ordenación del
territorio, se consideraban nulos, no pudiendo generar derechos a favor de sus
destinatarios; y los funcionarios públicos que los otorgasen incurrirían en responsabilidades
disciplinarias, administrativas, penales o civiles según el caso.
II. EL FALLIDO RÉGIMEN DE LAS LIMITACIONES AL USO DE LA
PROPIEDAD URBANA COMO CONSECUENCIA DE LA ORDENACIÓN
URBANISTICA
1. Las limitaciones a la propiedad privada y la vinculatoriedad de los planes
En materia de limitaciones a la propiedad territorial por razones de ordenación
urbanística, la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación
del Territorio de 2005, que nunca entró en vigencia, siguió la misma
orientación del artículo 66 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio de
1983, y del artículo 52 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de
1987, leyes que buscaba derogar; y a tal efecto, en su artículo 121 estableció
que “la propiedad urbana tiene una función social”, haciendo referencia al artículo
115 de la Constitución de 1999, que por lo demás, sólo sujeta la propiedad
a las restricciones establecidas en las leyes.
Siguiendo la misma orientación del artículo 66 de la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio de 1983, y del el artículo 53 de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística de 1987, el artículo 118 de la Ley Orgánica que nunca
entró en vigencia, también disponía que los Planes de Ordenación Urbanísticos
“delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando este derecho
vinculado al destino fijado por los planes, conforme al ordenamiento constitucional
y legal”; norma que se repetía en el artículo 122 de la misma Ley Orgánica.
específicas del suelo.
5. Las regulaciones ya existentes para el uso de la tierra.
6. Las limitaciones geográficas, especialmente las que vienen impuestas
por la anegabilidad de los terrenos y por las condiciones propias de las planicies
inundables, y la fragilidad ecológica por su vulnerabilidad y riesgo ante
la ocurrencia de fenómenos naturales y tecnológicos.
7. Los usos existentes en el área, siempre que no sean contrarios a lo establecido
en las normas ambientales urbanas y de calidad ambiental.
8. Los demás factores que se consideren relevantes a los mencionados
usos.
La constancia de uso conforme, en todo caso, no era una autorización
administrativa; era sólo un acto administrativo emanado de la autoridad competente
declarativo de certeza en relación a la conformidad de un uso propuesto
al plan. Por ello es que el artículo 29 de la Ley Orgánica consideraba como
“nula y sin ningún efecto la constancia de uso conforme otorgada en contravención
a los planes de ordenación del territorio y aquéllas otorgadas por autoridades
no competentes según esta Ley”.
En efecto, como lo indicaba expresamente el artículo 28 de la Ley Orgánica,
la constancia de uso conforme, sólo:
“constituye un acto declarativo de las autoridades encargadas del control de
la ejecución de los planes, y no dan derecho para la ocupación del territorio
mediante la ejecución de las obras, programas, proyectos o la afectación de
recursos naturales.”
Las actividades respectivas, en todo caso, debían ajustarse a las directrices
y lineamientos establecidos en el plan nacional vigente.
Conforme al artículo 30 de la Ley Orgánica, la decisión correspondiente
al otorgamiento o no de las constancias, debía adoptarse en un lapso de sesenta
(60) días continuos, contados a partir de la recepción de la solicitud respectiva;
agregando el artículo 30 de la Ley Orgánica que “vencido dicho lapso sin
que hubiere habido respuesta se considerará otorgada, a cuyo efecto, las autoridades
respectivas están obligadas a otorgar la respectiva certificación”.
Es decir, la Ley Orgánica pretendía regular expresamente el llamado silencio
administrativo positivo, de manera que la falta oportuna de respuesta,
implicaba automáticamente el otorgamiento de la constancia, es decir, la declaración de las autoridades encargadas del control de la ejecución de los planes,
de que la actividad o uso del suelo propuesta se ajustaba al plan.
Debe señalarse, por último, que conforme al artículo 173 de la Ley Orgánica,
las constancias de uso conforme o cualquier otro tipo de acto administrativo
contrario a las disposiciones de la Ley y a los planes de ordenación del
territorio, se consideraban nulos, no pudiendo generar derechos a favor de sus
destinatarios; y los funcionarios públicos que los otorgasen incurrirían en responsabilidades
disciplinarias, administrativas, penales o civiles según el caso.
II. EL FALLIDO RÉGIMEN DE LAS LIMITACIONES AL USO DE LA
PROPIEDAD URBANA COMO CONSECUENCIA DE LA ORDENACIÓN
URBANISTICA
1. Las limitaciones a la propiedad privada y la vinculatoriedad de los planes
En materia de limitaciones a la propiedad territorial por razones de ordenación
urbanística, la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación
del Territorio de 2005, que nunca entró en vigencia, siguió la misma
orientación del artículo 66 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio de
1983, y del artículo 52 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de
1987, leyes que buscaba derogar; y a tal efecto, en su artículo 121 estableció
que “la propiedad urbana tiene una función social”, haciendo referencia al artículo
115 de la Constitución de 1999, que por lo demás, sólo sujeta la propiedad
a las restricciones establecidas en las leyes.
Siguiendo la misma orientación del artículo 66 de la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio de 1983, y del el artículo 53 de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística de 1987, el artículo 118 de la Ley Orgánica que nunca
entró en vigencia, también disponía que los Planes de Ordenación Urbanísticos
“delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando este derecho
vinculado al destino fijado por los planes, conforme al ordenamiento constitucional
y legal”; norma que se repetía en el artículo 122 de la misma Ley Orgánica.
Por supuesto, la consecuencia de ello es que las actuaciones que se realizasen
en suelo urbano con fines urbanísticos, debían requerir la previa adopción
de un plan. Tal como lo precisó el artículo 101 de la Ley Orgánica: “las
actuaciones en el suelo con fines urbanísticos requieren la previa aprobación
de los respectivos planes de ordenación del territorio urbanísticos, para la
asignación de uso y de su régimen correspondiente, así como de la fijación de
volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos”.
Por tanto, necesariamente, para que hubieran podido realizarse actividades
privadas en áreas urbanas, tenía que haber habido un plan de desarrollo
urbano conforme a lo que se estableciera en la Ordenanza que definiera el uso
y el régimen correspondiente a ese uso, así como la fijación de volúmenes,
densidades y demás procedimientos técnicos. Por tanto, de acuerdo a esta
norma, la propiedad y su uso quedaban vinculadas al plan, por lo que sin plan
no había posibilidad de uso, y no se hubiera podido autorizar su desarrollo.
Por otra parte, el artículo 123 de la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia,
también establecía sobre el carácter de las limitaciones legales a la
propiedad por razones de urbanismo que:
Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas en leyes, reglamentos,
planes y ordenanzas urbanísticas se consideran limitaciones legales
del derecho de propiedad, y en consecuencia no confieren, por sí solas, derecho
a indemnización. Ésta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones
que comporten vinculaciones singulares y que establezca la ley. En estos
casos, a los efectos de determinar la indemnización se seguirán los criterios
establecidos en la presente Ley y demás leyes que rigen la materia.
2. El régimen de la ejecución del desarrollo urbanística, el ajuste las variables
urbanas fundamentales y las autorizaciones municipales
En materia de ejecución del urbanismo, la Ley Orgánica que nunca entró
en vigencia, disponía que toda actividad que implicase ocupación del territorio
a ser desarrolladas en áreas urbanas, a ser ejecutadas por organismos públicos
y privados o por particulares, debía estar acorde con las Ordenanzas Municipales,
en particular las que estableciera el plan de desarrollo urbano local y
debía además; estar ajustadas a las Variables Urbanas Fundamentales previstas en Ley Orgánica, así como a los demás instrumentos jurídicos que regulasen
la materia urbanística, “siendo el ente competente para su autorización el
municipio”(art. 136).
Las Variables Urbanas, se definían en la Ley Orgánica que nunca entró e
vigencia como los factores condicionantes del desarrollo urbanístico, los cuales
debían tener relación con el espacio, la topografía, condiciones geológicas,
densidad de la población, la dotación de los servicios básicos y las restricciones
volumétricas (art. 4), enumerándose en los artículos 147 y 148, con el
mismo contenido que el establecido en la Ley Orgánica de 1987 para urbanizaciones
y edificaciones. Solo en materia de variables ambientales la Ley Orgánica
que nunca entró en vigencia las explicitaba más detalladamente (arts.
153 y 154).
Como se ha dicho Ley Orgánica 1987, eliminó los antiguos permisos de
construcción, y los sustituyó por el otorgamiento de las constancias de ajuste a
las variables urbanas fundamentales, que constituyen actos administrativos
consistentes en dejar constancia de que el proyecto presentado de uso del suelo
urbano se ajusta a las variables urbanas fundamentales, y habilitan la construcción
tanto de urbanizaciones como de edificaciones. En el primer caso,
constituyen la condición para el inicio de las obras de urbanización; en el segundo
caso, constituyen la condición para la continuación de las obras de edificación.
El contenido de estas constancias, como se ha dicho, es el mismo de un
acto administrativo autorizatorio, en el sentido de que sin ellas no se puede
iniciar las obras de urbanización; y sin ellas no se puede continuar con la mínima
seguridad jurídica, las obras de edificación.
En contraste, la Ley Orgánica que nunca entró en vigor, no buscó regular
específicamente la necesidad de la obtención de las constancias de ajuste a las
variables urbanas fundamentales, pero por la mención que de ellas se hacía en
el artículo 145, y por la regulación general de las “constancias de uso conforme”
respecto de todos los planes de ordenación del territorio (que comprende
a los de ordenación urbanística), podría interpretarse que los interesados en
desarrollar urbanísticamente un inmueble para urbanización o edificación, debían
haber podido solicitar de la autoridad municipal (en forma potestativa, no obligatoria como se regula en la Ley de 1987), que se le expidiera una constancia
de uso conforme, lo que hubiera equivalido en materia urbanística, a la
constancia de variables urbanas fundamentales.
Pero dicha constancia, conforme a la orientación de la Ley nunca vigente
(art. 28), no tenía sino un valor declarativo, pues se disponía que no otorgaban
derecho para la ocupación del territorio mediante la ejecución de obras. En
consecuencia, los interesados, para urbanizar o para edificar, lo que hubieran
tenido que haber solicitado habría sido una autorización de la autoridad municipal
tal como se mencionaba en general en el artículo 136. Puede decirse, así,
que hasta cierto punto la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia, buscaba
“revivir” los antiguos permisos municipales de construcción.
El artículo 145 de la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia, sin embargo,
autorizaba la realización en forma paralela del urbanismo y las edificaciones,
“siempre y cuando en las constancias de ajuste de variables urbanas
fundamentales, tanto de urbanizaciones como de edificaciones, se establezcan
las etapas de ejecución con la respectiva previsión de equipamientos urbanos,
dotación de servicios y vialidad correspondiente a cada una de las etapas,”
siendo esta la única norma de la Ley Orgánica nunca vigente, en la cual se
hacía referencia a constancias de ajuste de variables urbanas fundamentales.
Por otra parte, en los casos de ejecución paralela de desarrollos, la Ley
Orgánica que nunca entró en vigencia, disponía que para efecto de la entrega
al municipio de los equipamientos urbanos, dotación de servicios y la vialidad
correspondiente a cada etapa, ésta debía efectuarse previa a la solicitud de
“Certificación de Terminación de Obra de las Edificaciones”, siendo esta la
única vez en la que dicha Ley nunca vigente, se refería a esta figura de “certificación
de terminación de obra de edificaciones.”
3. Las técnicas municipales de control que se proponían
El artículo 149 de la Ley Orgánica nunca vigente, los organismos municipales
competentes eran los llamados a inspeccionar, directamente o mediante
contrato de servicios profesionales, la construcción de las urbanizaciones y
edificaciones “a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales
y de las normas técnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificación”. A tal efecto, se buscaba disponer que el propietario de la obra debía
contribuir a costear la fiscalización por contrato de servicio mediante el pago
de una tasa de inspección, que debía fijar la Alcaldía municipal a través de la
Ordenanza correspondiente
Para realizar esta labor de inspección, se proyectaba que los Municipios
establecieran las dependencias y procedimientos de inspección que correspondiera
a sus necesidades, recursos y demás particulares circunstancias, debiendo
el personal de inspección, estar integrado por profesionales competentes
según la Ley de la materia, es decir, la Ley del Ejercicio de la Ingeniería y
Profesiones Afines.
La Ley nunca vigente, por otra parte, a diferencia de la Ley Orgánica de
1987, buscaba atribuir también poderes de inspección de urbanizaciones y edificaciones
a las autoridades nacionales competentes, por ejemplo, la sanitaria
y la ambiental conforme las respectivas leyes especiales (art. 150).
En esta materia de inspección, por otra parte, Ley Orgánica nunca vigente,
pretendió eliminar disposiciones de importancia que establece la Ley Orgánica
de 1987, entre ellas, la que exige que de toda inspección debe elaborarse
un acta en el mismo sitio de la obra, que debe entregarse en copia al profesional
residente o al propietario, quien debe firmar el original como constancia
de haberla recibido (art. 97). La norma agrega que en caso de que en el acta se
constatase la infracción de normas técnicas de arquitectura, ingeniería o urbanismo,
la autoridad municipal, dentro de los 5 días siguientes al conocimiento
de la infracción, debe participar por escrito al organismo competente según la
materia a los fines de la aplicación de la sanción que fuere pertinente.
La Ley nunca vigente también pretendió eliminar la norma que establecía
la iniciativa popular de control prevista en el artículo 104 de la Ley Orgánica
de 1987, al establecer que "toda persona, Asociación de Vecinos u organizaciones
gremiales, sociales, culturales, deportivas u otras que funcionen en la
comunidad, podrá requerir de los órganos administrativos de control urbanístico,
nacionales o municipales, la adopción de las medidas pertinentes para el
cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementan.
en suelo urbano con fines urbanísticos, debían requerir la previa adopción
de un plan. Tal como lo precisó el artículo 101 de la Ley Orgánica: “las
actuaciones en el suelo con fines urbanísticos requieren la previa aprobación
de los respectivos planes de ordenación del territorio urbanísticos, para la
asignación de uso y de su régimen correspondiente, así como de la fijación de
volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos”.
Por tanto, necesariamente, para que hubieran podido realizarse actividades
privadas en áreas urbanas, tenía que haber habido un plan de desarrollo
urbano conforme a lo que se estableciera en la Ordenanza que definiera el uso
y el régimen correspondiente a ese uso, así como la fijación de volúmenes,
densidades y demás procedimientos técnicos. Por tanto, de acuerdo a esta
norma, la propiedad y su uso quedaban vinculadas al plan, por lo que sin plan
no había posibilidad de uso, y no se hubiera podido autorizar su desarrollo.
Por otra parte, el artículo 123 de la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia,
también establecía sobre el carácter de las limitaciones legales a la
propiedad por razones de urbanismo que:
Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas en leyes, reglamentos,
planes y ordenanzas urbanísticas se consideran limitaciones legales
del derecho de propiedad, y en consecuencia no confieren, por sí solas, derecho
a indemnización. Ésta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones
que comporten vinculaciones singulares y que establezca la ley. En estos
casos, a los efectos de determinar la indemnización se seguirán los criterios
establecidos en la presente Ley y demás leyes que rigen la materia.
2. El régimen de la ejecución del desarrollo urbanística, el ajuste las variables
urbanas fundamentales y las autorizaciones municipales
En materia de ejecución del urbanismo, la Ley Orgánica que nunca entró
en vigencia, disponía que toda actividad que implicase ocupación del territorio
a ser desarrolladas en áreas urbanas, a ser ejecutadas por organismos públicos
y privados o por particulares, debía estar acorde con las Ordenanzas Municipales,
en particular las que estableciera el plan de desarrollo urbano local y
debía además; estar ajustadas a las Variables Urbanas Fundamentales previstas en Ley Orgánica, así como a los demás instrumentos jurídicos que regulasen
la materia urbanística, “siendo el ente competente para su autorización el
municipio”(art. 136).
Las Variables Urbanas, se definían en la Ley Orgánica que nunca entró e
vigencia como los factores condicionantes del desarrollo urbanístico, los cuales
debían tener relación con el espacio, la topografía, condiciones geológicas,
densidad de la población, la dotación de los servicios básicos y las restricciones
volumétricas (art. 4), enumerándose en los artículos 147 y 148, con el
mismo contenido que el establecido en la Ley Orgánica de 1987 para urbanizaciones
y edificaciones. Solo en materia de variables ambientales la Ley Orgánica
que nunca entró en vigencia las explicitaba más detalladamente (arts.
153 y 154).
Como se ha dicho Ley Orgánica 1987, eliminó los antiguos permisos de
construcción, y los sustituyó por el otorgamiento de las constancias de ajuste a
las variables urbanas fundamentales, que constituyen actos administrativos
consistentes en dejar constancia de que el proyecto presentado de uso del suelo
urbano se ajusta a las variables urbanas fundamentales, y habilitan la construcción
tanto de urbanizaciones como de edificaciones. En el primer caso,
constituyen la condición para el inicio de las obras de urbanización; en el segundo
caso, constituyen la condición para la continuación de las obras de edificación.
El contenido de estas constancias, como se ha dicho, es el mismo de un
acto administrativo autorizatorio, en el sentido de que sin ellas no se puede
iniciar las obras de urbanización; y sin ellas no se puede continuar con la mínima
seguridad jurídica, las obras de edificación.
En contraste, la Ley Orgánica que nunca entró en vigor, no buscó regular
específicamente la necesidad de la obtención de las constancias de ajuste a las
variables urbanas fundamentales, pero por la mención que de ellas se hacía en
el artículo 145, y por la regulación general de las “constancias de uso conforme”
respecto de todos los planes de ordenación del territorio (que comprende
a los de ordenación urbanística), podría interpretarse que los interesados en
desarrollar urbanísticamente un inmueble para urbanización o edificación, debían
haber podido solicitar de la autoridad municipal (en forma potestativa, no obligatoria como se regula en la Ley de 1987), que se le expidiera una constancia
de uso conforme, lo que hubiera equivalido en materia urbanística, a la
constancia de variables urbanas fundamentales.
Pero dicha constancia, conforme a la orientación de la Ley nunca vigente
(art. 28), no tenía sino un valor declarativo, pues se disponía que no otorgaban
derecho para la ocupación del territorio mediante la ejecución de obras. En
consecuencia, los interesados, para urbanizar o para edificar, lo que hubieran
tenido que haber solicitado habría sido una autorización de la autoridad municipal
tal como se mencionaba en general en el artículo 136. Puede decirse, así,
que hasta cierto punto la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia, buscaba
“revivir” los antiguos permisos municipales de construcción.
El artículo 145 de la Ley Orgánica que nunca entró en vigencia, sin embargo,
autorizaba la realización en forma paralela del urbanismo y las edificaciones,
“siempre y cuando en las constancias de ajuste de variables urbanas
fundamentales, tanto de urbanizaciones como de edificaciones, se establezcan
las etapas de ejecución con la respectiva previsión de equipamientos urbanos,
dotación de servicios y vialidad correspondiente a cada una de las etapas,”
siendo esta la única norma de la Ley Orgánica nunca vigente, en la cual se
hacía referencia a constancias de ajuste de variables urbanas fundamentales.
Por otra parte, en los casos de ejecución paralela de desarrollos, la Ley
Orgánica que nunca entró en vigencia, disponía que para efecto de la entrega
al municipio de los equipamientos urbanos, dotación de servicios y la vialidad
correspondiente a cada etapa, ésta debía efectuarse previa a la solicitud de
“Certificación de Terminación de Obra de las Edificaciones”, siendo esta la
única vez en la que dicha Ley nunca vigente, se refería a esta figura de “certificación
de terminación de obra de edificaciones.”
3. Las técnicas municipales de control que se proponían
El artículo 149 de la Ley Orgánica nunca vigente, los organismos municipales
competentes eran los llamados a inspeccionar, directamente o mediante
contrato de servicios profesionales, la construcción de las urbanizaciones y
edificaciones “a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales
y de las normas técnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificación”. A tal efecto, se buscaba disponer que el propietario de la obra debía
contribuir a costear la fiscalización por contrato de servicio mediante el pago
de una tasa de inspección, que debía fijar la Alcaldía municipal a través de la
Ordenanza correspondiente
Para realizar esta labor de inspección, se proyectaba que los Municipios
establecieran las dependencias y procedimientos de inspección que correspondiera
a sus necesidades, recursos y demás particulares circunstancias, debiendo
el personal de inspección, estar integrado por profesionales competentes
según la Ley de la materia, es decir, la Ley del Ejercicio de la Ingeniería y
Profesiones Afines.
La Ley nunca vigente, por otra parte, a diferencia de la Ley Orgánica de
1987, buscaba atribuir también poderes de inspección de urbanizaciones y edificaciones
a las autoridades nacionales competentes, por ejemplo, la sanitaria
y la ambiental conforme las respectivas leyes especiales (art. 150).
En esta materia de inspección, por otra parte, Ley Orgánica nunca vigente,
pretendió eliminar disposiciones de importancia que establece la Ley Orgánica
de 1987, entre ellas, la que exige que de toda inspección debe elaborarse
un acta en el mismo sitio de la obra, que debe entregarse en copia al profesional
residente o al propietario, quien debe firmar el original como constancia
de haberla recibido (art. 97). La norma agrega que en caso de que en el acta se
constatase la infracción de normas técnicas de arquitectura, ingeniería o urbanismo,
la autoridad municipal, dentro de los 5 días siguientes al conocimiento
de la infracción, debe participar por escrito al organismo competente según la
materia a los fines de la aplicación de la sanción que fuere pertinente.
La Ley nunca vigente también pretendió eliminar la norma que establecía
la iniciativa popular de control prevista en el artículo 104 de la Ley Orgánica
de 1987, al establecer que "toda persona, Asociación de Vecinos u organizaciones
gremiales, sociales, culturales, deportivas u otras que funcionen en la
comunidad, podrá requerir de los órganos administrativos de control urbanístico,
nacionales o municipales, la adopción de las medidas pertinentes para el
cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementan.
El caso de la sanción de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión
de la Ordenación del Territorio, sancionada en septiembre de 2005 y derogada
en febrero de 2007 y que nunca entró en vigencia, es una muestra palpable y
lamentable del deterioro de la función legislativa que ejerce la Asamblea Nacional
en Venezuela. Entre las causas, sin duda está, desde el inicio, la eliminación
del bicameralismo en la Constitución de 1999 y del control y balance
que en la formación de las leyes ejercían las dos Cámaras Legislativas (Senado
y Diputados) que antes funcionaban en el país. Además está la destrucción
progresiva que se fue realizando en los últimos años en el seno de la Asamblea
Nacional de los instrumentos de asesoría en materia de formación de las leyes,y la ausencia más absoluta de participación de los sectores interesados en la
redacción de las mismas
Este caso, por lo demás, lo evidencia, el hecho mismo de la vacatio legis
prevista inicialmente, que no era otra cosa que una manifestación de inseguridad
que los legisladores tenían sobre las bondades de la reforma que habían
sancionado, y las tantas observaciones que se le formularon a la Ley después
de publicada.
No extraña, por tanto, que sea esta incompetencia del Legislador la que lo
haya llevado con tanta rapidez y facilidad a delegar en enero de 2007, mediante
Ley Habilitante, en el Ejecutivo, la legislación básica del país, pensando
que quizás en la Administración Pública habría mayor capacidad técnica para
la elaboración de leyes, renunciando así a la razón justificadora de su propia
existencia. Quizás sea este el anticipo de su propia futura disolución en una
Asamblea del Poder Popular y con ella, de la extinción del principio de la separación
de poderes.
de la Ordenación del Territorio, sancionada en septiembre de 2005 y derogada
en febrero de 2007 y que nunca entró en vigencia, es una muestra palpable y
lamentable del deterioro de la función legislativa que ejerce la Asamblea Nacional
en Venezuela. Entre las causas, sin duda está, desde el inicio, la eliminación
del bicameralismo en la Constitución de 1999 y del control y balance
que en la formación de las leyes ejercían las dos Cámaras Legislativas (Senado
y Diputados) que antes funcionaban en el país. Además está la destrucción
progresiva que se fue realizando en los últimos años en el seno de la Asamblea
Nacional de los instrumentos de asesoría en materia de formación de las leyes,y la ausencia más absoluta de participación de los sectores interesados en la
redacción de las mismas
Este caso, por lo demás, lo evidencia, el hecho mismo de la vacatio legis
prevista inicialmente, que no era otra cosa que una manifestación de inseguridad
que los legisladores tenían sobre las bondades de la reforma que habían
sancionado, y las tantas observaciones que se le formularon a la Ley después
de publicada.
No extraña, por tanto, que sea esta incompetencia del Legislador la que lo
haya llevado con tanta rapidez y facilidad a delegar en enero de 2007, mediante
Ley Habilitante, en el Ejecutivo, la legislación básica del país, pensando
que quizás en la Administración Pública habría mayor capacidad técnica para
la elaboración de leyes, renunciando así a la razón justificadora de su propia
existencia. Quizás sea este el anticipo de su propia futura disolución en una
Asamblea del Poder Popular y con ella, de la extinción del principio de la separación
de poderes.
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